銀監會副主(zhu)席閻慶民(min)談(tan)民(min)營銀行試點(dian)工作
2014-03-13
民間資本進入銀行業是社會公眾、民營企業、專家學者們關注的問題，也是正在召開的“兩會”上的話題之一。民之所望，施政所向。銀監會成立后，已經在支持民間資本進入銀行業方面做了大量工作；去年以來，根據黨中央、國務院政策精神和有關指示，銀監會開始牽頭研究推進設立民營銀行的工作，并將在近期正式啟動試點。
加大對內開放力度，鼓勵民間資本進入銀行業
2013年7月，《國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》（即“金十條”）提出“嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行”；11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在加強監管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。允許設立民營銀行是我國金融業對內開放的重要舉措，將進一步激發民間資本金融創新潛力，激活金融市場活力。
銀監會成立以來,始終堅持公平對待每一類合格投資資本的原則。在法規政策中，從未對民間資本入股銀行業金融機構設置額外限制或者門檻；在市場準入實踐中，民間資本主要通過發起設立、認購新股、受讓股權、并購重組等方式進入銀行業。
目前，民間資本已經在銀行業資本構成中占顯著比例。如股份制銀行和城商行總股本中，民間資本占比分別由2002年的11%和19%提高到2013年的45%和56%，已有100多家中小銀行的民資占比超過50%，部分中小銀行為100%民資。全國農村中小金融機構民資占比已超過90%，村鎮銀行民資占比達73%。國有銀行上市后，也有民營機構和公眾持股。
國際經驗表明，銀行業的開放需要同步完善金融基礎設施和金融監管，宜循序漸進。由于我國金融基礎設施建設有待完善，金融機構市場退出機制還不健全，我們對新設銀行還持審慎態度,應以試點方式有序推動。而民間資本入股現有銀行業機構已較為普遍，因此要繼續加大銀行業對內開放力度，應該“兩條腿走路”，一方面要引導民間資本參與現有銀行業金融機構的重組改制，讓投資入股的民資具有更多的話語權，引入更靈活的民營機制；另一方面試辦由純民資發起設立自擔風險的銀行業金融機構。
求實創新，穩步推進民營銀行試點工作
黨中央、國務院政策出臺后，社會各界積極響應，部分行業組織、民間商會、研究機構和地方政府通過多種方式提出試辦民營銀行的意向性申請和相關意見建議。銀監會積極研究、推動落實黨中央、國務院政策精神，廣泛聽取社會各界意見建議，根據我國銀行業發展情況和民間資本進入銀行業的具體訴求，提出設立自擔風險民營銀行試點工作的框架性建議，已獲國務院同意。
發起設立民營銀行的目的是激發民間資本的自主性和創造性，因此在自愿提出的民營銀行設立意向性申請中，根據發起主體資質及方案的成熟度、前期準備情況等，經過綜合篩選，國務院最終確定了首批5家民營銀行試點方案。
根據中央深化改革領導小組分工安排，“在加強監管的前提下，允許民間資本新設中小型銀行等金融機構”已列為2014年改革重點工作，由銀監會牽頭推進。下一步，銀監會將積極協同試點銀行發起主體，進一步細化和完善試點銀行的可行性評估報告和籌建方案，對參與試點的民營資本進行嚴格的股東資格審核，合格后受理正式申請，依法予以審核，成熟一家批復一家，穩步推進試點工作。
銀監會將在相關工作中堅持“三個尊重”：一是尊重民間的首創精神和政府的推薦意見。試點民營銀行是一項新事物，需要多方共同努力，尤其需要地方政府營造良好環境。經國務院批準選擇天津、上海、浙江、廣東四個地區作為首批試點。二是尊重發起主體的自主意愿。試點銀行的特點要求發起主體在自愿的前提下，做出風險處置安排、并接受股東延伸監管。這需要充分調動發起主體的主動創造性，進行多種方式的探索。因此，發起主體應對設立民營銀行的收益和風險有充分的理解和評估，并在此基礎上自愿出資發起設立試點銀行，自動承諾承擔經營失敗的剩余風險，自主創造自擔風險的具體模式。三是尊重市場選擇原則。允許民間資本發起設立中小型銀行等金融機構，目的是動員社會資金進入實體經濟，提高金融對實體經濟的服務能力，同時促進金融機構股權結構多元化，激發金融機構市場活力。因此，設立民營銀行應該兼顧經濟效益和社會責任，缺一不可。只有經過了市場競爭的考驗、可持續經營，才能有效服務實體經濟，彌補現有金融服務的不足。因此，銀監會支持試點銀行設立合理、高效、可持續發展的治理模式與經營管理模式，積極創新。
協同配合，推動試點銀行科學發展
民間資本發起設立銀行業金融機構沒有法律障礙，《銀監法》、《商業銀行法》等法律法規已規定了發起設立商業銀行的程序和條件，銀監會不對民營銀行設定歧視性標準。但是，銀行是高風險行業，任何一家新設銀行都面臨風險如何管控，特別是經營失敗后風險由誰承擔、存款人利益怎樣保護的問題。根據國務院同意的試點工作意見，在試點設立民營銀行時將堅持以下原則：強調發起主體的資質條件，發起主體應全部為民間資本。實行有限牌照，鼓勵在特定業務領域做專做精。堅持審慎監管標準，對試點銀行資本充足率、撥備等關鍵監管指標，設置量化觸發標準，一旦達到觸發值，立即啟動風險對沖、資本補充和機構重組等措施。做好風險處置安排，保護存款人合法權益。因此，希望相關方在工作中協調配合，把試點銀行培育為具有優質性、可持續性和安全性的良好金融機構。
一是突出試點銀行的優質性，體現競爭性。根據各省市上報的方案，擇優確定發起主體，科學合理設計股權結構和治理機制對保證試點銀行的優質性至關重要。首先,總的導向是支持公司治理結構完善，社會聲譽、誠信記錄和納稅記錄良好，經營管理能力和資金實力較強，財務狀況良好，有效控制關聯交易的民營企業入股。其次，發起主體入股應堅持誠信、審慎原則。本次試點發起的企業應是在中國境內注冊，初選是不易受經濟周期影響的行業，具備相當實力、處于行業領先地位的民營企業集團，在集團下還設立了多家企業實體。在入股銀行時，應選擇持續經營的良好主體，以自有資金入股，避免代持的情況。再次，發起企業的主要控股、控股股東或實際控制人，作為試辦民營銀行的終極受益人和剩余風險承擔者，應為中國公民且不得持有綠卡（外國永久居留權），保證試點能夠經受監管部門和社會公眾的監督與檢驗。
二是保障試點銀行的持續性，體現永續性。首批試點是在眾多意向性申請中綜合比較、擇優選擇確定的，發起主體資質與初步籌建方案較為成熟。要有把試點銀行做成“百年老店”的信心，精益求精推進試點。為了保證試點銀行的持續穩健經營，第一，發起主體要考慮成熟，做好長期投資、持續經營的打算。設立銀行的籌建工作復雜，經營見效需要一定的時間，尤其在設立初期，銀行經營與開拓面臨較大的壓力和困難。發起主體要有長期投資的決心，“風物長宜放眼量”，不能抱著試試看的心態。為了保證股權穩定性，我們將要求發起主體承諾5年的股權鎖定期，5年內發起主體持股不得轉讓。這也是對商業銀行主要股東的基本要求，不是對民營銀行的特殊規定。第二，要合理設定試點銀行發展目標，摒棄單純追求資產規模、市場份額的粗放型經營觀念，在特定領域做專做精。“試玉要燒三日滿，辨才需待七年期”，試點銀行的經營不要只顧眼前、過多關注一城一池的得失，堅持特色化、差異化的經營模式和金融服務有助于試點銀行站穩腳跟，形成核心競爭力。第三，要尊重銀行經營的普遍規律和審慎文化。銀行發展迄今已有九百年的歷史，已形成一套國際通行的運營管理原則和審慎監管標準，發起主體要做專業、理性的投資者，不要直接干預銀行具體經營，選擇專業的銀行經營管理人才。第四，政府要為銀行持續經營創造良好環境，做到“到位不越位”，即政府不干預銀行業務經營，支持試點銀行守法合規經營，配合做好風險防范化解工作。
三是認識試點銀行的風險性，體現安全性。銀行是經營貨幣風險的特殊企業，與一般工商企業不同，具有極強的外部性。銀行經營失敗，不僅股東權益受損，還將損害存款人利益，嚴重情況下還會影響金融穩定、甚至引發系統性風險，這已有前車之鑒。當前，我國金融改革已進入深水區，利率與匯率的市場化、存款保險制度和金融機構市場化退出機制等重要改革措施正在推進或將要加速推進。新設民營銀行不僅要面臨銀行業已經較為激烈的競爭，還要應對金融改革帶來的挑戰與壓力。因此，試點中相關方應做到“有風險意識、有制度安排、有承擔實力”。第一，“有風險意識”，要求發起主體對試點銀行要有清醒理性的認識，對將要承擔的風險責任有充分的估計，準確把握市場和政策環境，深入分析自身實力和優勢，合理確定經營策略和目標，杜絕道德風險。第二，“有制度安排”，要求試點銀行尤其做好兩項制度設計：一項是持續經營期間的內控與風險管理制度設計，要合理設計業務流程和自我約束機制，構筑風險防范的第一道防線；要制定科學審慎的風險管理策略和程序，構建風險防范的第二道防線；要加強內部審計和盡職監督，構建風險防范的第三道防線。通過三道防線共同作用，保證試點銀行審慎穩健運行。另一項是風險處置安排設計，明確經營失敗后的風險化解、債務清算和機構處置等安排，由發起主體以合同方式承諾承擔剩余風險，防止風險傳染和轉嫁，以保護存款人的合法權益。試點初期不先行制定統一規則，由發起主體自主創造自擔風險的模式，自愿承諾承擔經營失敗的剩余風險，對存款或其他債權實行全額或差額賠付，相關賠付責任應有健全的法律手續，明確、充分的體現在銀行章程中，確保自擔風險的實現形式合法、有效。第三，“有承擔實力”，發起企業、終極受益人和剩余風險承擔主體應承諾接受銀行業監管部門的延伸監管，定期報告其業務經營、資產負債，特別是凈資產的變動情況，以確保銀行股東及實際控制人持續保有流動性支持和存款賠付能力。防止相關風險責任人通過轉移財產等方式規避賠付責任，避免自擔風險承諾被“懸空”。
完善監管與服務，創造試點銀行良好監管環境
對(dui)試(shi)點(dian)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)的(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)工作思(si)路：一是(shi)按(an)(an)屬地原則監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)。在哪試(shi)點(dian)，就由當地銀(yin)監(jian)(jian)(jian)局負試(shi)點(dian)責任，加(jia)強(qiang)溝通(tong)、協(xie)調、服務和跟蹤監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)，發(fa)(fa)現問題及時報告。守(shou)住不發(fa)(fa)生系統(tong)性和區域性金融(rong)風險的(de)底(di)線，讓金融(rong)成為(wei)(wei)一池活水。二是(shi)按(an)(an)照統(tong)一標準實施審慎(shen)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)和行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)，特(te)別是(shi)強(qiang)化對(dui)關聯(lian)(lian)交易(yi)(yi)(yi)的(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)。加(jia)強(qiang)股東自(zi)我約束，鼓勵股東及其關聯(lian)(lian)企業自(zi)愿放棄從(cong)本行(xing)(xing)(xing)獲得關聯(lian)(lian)貸款(kuan)的(de)權利，盡(jin)量減少試(shi)點(dian)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)的(de)關聯(lian)(lian)交易(yi)(yi)(yi)；對(dui)其他合(he)規的(de)關聯(lian)(lian)交易(yi)(yi)(yi)，采取逐(zhu)項事(shi)前(qian)報告制；此外，監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)部門對(dui)試(shi)點(dian)銀(yin)行(xing)(xing)(xing)關聯(lian)(lian)交易(yi)(yi)(yi)采取更審慎(shen)的(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)標準，包(bao)括(kuo)采取更加(jia)審慎(shen)的(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)和監(jian)(jian)(jian)測，提(ti)高信息披露(lu)要求，加(jia)大現場檢查和違規處(chu)罰力度等。三(san)是(shi)嚴格風險控(kong)制和處(chu)置。按(an)(an)照風險為(wei)(wei)本的(de)原則，強(qiang)化銀(yin)行(xing)(xing)(xing)內控(kong)制度建設，防(fang)止風險外溢，確保存款(kuan)人和相(xiang)關債權人合(he)法權益不受損失。