嚴(yan)控地方(fang)債：轉(zhuan)變地方(fang)融資方(fang)式是關鍵
2014-01-23
在近期正在密集召開的省級地方兩會上，地方債問題持續被聚焦。
據統計，部分省市均表態將嚴控地方債。一些省市的政府工作甚至明確寫道：政府性債務規模較大、政府債務風險不容忽視。
值得一提的是，2013年12月30日和今年的1月7日，分別由國家審計署和中國社會科學院發布了關于地方債的兩份報告，從中我們不難理解各省在2014年—中國全面深化改革進程的第一年，紛紛下調今年的GDP增長目標，以促經濟轉型換擋。
“要抓緊建立債務風險預警和應急處置機制，深化財稅體制改革合理劃分中央地方事權財權，逐步化解債務風險。”國家信息中心經濟預測部宏觀室主任牛犁說。
事實上，中共十八屆三中全會后，中組部印發通知，明確規定要把政府負債作為政績考核的重要指標。在去年12月召開的中央經濟工作會議，亦將防控債務風險作為今年經濟工作的六大任務之一，這也是中央首次將防控債務風險列為經濟工作主要任務之一。
地方債的“清晰”賬本
除了中央的明令外，2013年12月30日國家審計署公布的《全國政府性債務審計結果》也是各省市如此重視地方債的原因之一。
在這份審計署的報告中，中國地方債的賬本清晰可見：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.69萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.33萬億元。
17.89萬億元，這是2011年審計署首次組織對地方政府性債務進行了全面審計后，時隔3年又一次明確公布地方債的具體數據。關于審計署的這次重點摸底，有知情人士透露，工作早在2013年8月就已經開始，10月份形成了給中央的報告。
需要說明的是，此前有國家發改委相關負責人在回答記者提問時明確表示，“后兩類或有債務并不會全部由政府償還，這些債務大多有經營收入，只有在被擔保人和債務人自身償債出現困難時，政府才需承擔一定的償還責任。”
報告中還明確提到，目前地方債務呈現以下幾個特點：一是債務增長快，三項債務合計比2010年增長了67.3%，年均增長19.7%，遠高于經濟和財政收入增速;二是期限錯配問題嚴重，2013年7月到2016年到期債務占73.4%，而資金主要投向基礎設施和公益性等長期項目;三是越到基層政府債務增長越快，2010年以來省級、市級、縣級債務年均分別增長14.4%、17.4%和26.6%。
報告中還提到地方政府負有擔保責任和一定救助責任債務增長較快。2010年末這兩項債務為4萬億元，而2013年6月末就達到了6.95萬億元，兩年半期間累計增長了73.8%，高出政府負有償還責任的債務6.5個百分點。
更令審計署擔憂的是，“債務來源中銀行貸款占比下降而信托類等其他來源快速上升”。地方政府性債務中銀行貸款占56.5%，比2010年末下降22.5個百分點，而債券發行和信托等其他融資方式占比分別為10.3%和33.2%，分別比2010年末提高3.2個百分點和19.3個百分點。
“2008年金融危機以來，各地為刺激經濟發展，成立了各類名目的城投融資公司，多數地方政府以土地作為抵押撬動資金，出現了多個融資平臺資產重復抵押，銀行多頭授信、重復貸款等問題。最近又有了新的變化，BT模式債務數據超過城投債，而BT債務以短期為主，風險比較大。”此前財政部財科所副所長王朝才說。
部分地區債務壓力較大
此次審計署公布的結果從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務占整體負償還責任債務比重，分別為16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。
然而，在審計署公布的近18萬億地方債務中，各省債務數據分別是多少，現在仍是秘密。
正是如此，1月7日，中國社科院與中國金融學會聯合發布《2013中國地區金融生態環境評價報告》為我們管窺各省地方債的具體情況提供了一個參考。
中國社會科學院副院長李揚在報告會上提到，根據周小川行長提出的“金融生態”的概念，中國社會科學院自2004年起開展了對中國地區金融生態環境評估的研究工作，構建了中國金融生態監測評估體系，并連續發布多份年度報告。
《報告》顯示，上海、北京的金融生態環境最優。二級是浙江、廣東、江蘇、福建、天津、重慶，三級是遼寧、安徽，四級是河北、 吉林、湖北、內蒙古、江西、山西、湖南、海南，五級是陜西、新疆、黑龍江、青海、甘肅、貴州。
該報告強調，盡管我國地方債的系統性風險總體可控，但局部的流動性風險不容忽視。《報告》中寫道：當前非金融部門債務率上升過快過大，是影響金融生態良性發展的重要問題。根據社科院對中國非金融部門債務率的測算顯示，截至2013年3季度，中國的非金融部門債務達到了GDP的2.03倍。
“從2012年下半年開始至2013年9月的15個月時間內，中國非金融部門債務率上升了32個點，社會融資總量的增速一直顯著超過名義GDP增速，特別是地方政府融資平臺債務激增和影子銀行的信用膨脹尤為突出。”李揚說。
1月10日，有媒體就公布了江蘇城投債的數據：江蘇城投類國有企業城投類債券數量為326只，總額為4199.6億元，遠高于其他省份，其中321億元將于2014年內到期。
還有媒體統計，近年來包括南京、成都、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安等9個省會城市的負債率超過100%。其中，最高的甚至高達189%。
“地方財政過緊日子的一個重要壓力來自各種地方性債務。前面到期的大量債務尚未還清，規模不小批次不斷的新到期債務又滾滾而來，導致各種地方性債務數量像滾雪球般越來越大。”王朝才說。
轉變地方融資方式是關鍵
無論地方政府的規模是大是小，集中還款風險都近在咫尺。從審計署公布的報告看，從資金結構看地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進入還本付息期，2010年底地方政府性債務余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
正是如此，債務問題頻頻列入各地的《政府工作報告》。
事實上，在1月7日《2013中國地區金融生態環境評價報告》的報告會上，一些專家同樣開出了“藥方”： 轉變地方融資方式。
德意志銀行大中華區首席經濟學家馬駿就指出，“我國應逐步建立比較透明的、尤其是以市政債為主體的地方投融資模式。”
所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎設施建設的債券，發行主體是地方政府或者授權機構。
“通過發行市政債融資，一方面可以運作周期較長的項目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮化建設過程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權機構為發行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，可促使地方政府以往隱性的、不規范的債務轉變成顯性的、規范的債務，避免盲目‘上馬’項目導致的風險。”李楊說。
值得注意的是，在另一些專家看來，政府的態度才是重中之重。
“地方債(zhai)(zhai)務亦是一把雙(shuang)刃劍，如果處于(yu)可(ke)控范圍，則(ze)正向作用明(ming)顯;倘若失控，則(ze)后(hou)果不(bu)(bu)堪想象，刀鋒的(de)威力同(tong)樣會帶來災(zai)難性后(hou)果。全國有(you)2800多個縣，絕對多數的(de)縣都(dou)在發(fa)債(zhai)(zhai)。由于(yu)進(jin)入(ru)還債(zhai)(zhai)高峰，現在不(bu)(bu)少地方政府(fu)的(de)財政已進(jin)入(ru)‘拆東墻(qiang)補西(xi)墻(qiang)’、循環舉債(zhai)(zhai)的(de)周(zhou)(zhou)期(qi)—為(wei)了還過去(qu)的(de)舊債(zhai)(zhai)，只有(you)又發(fa)新(xin)債(zhai)(zhai)。這種(zhong)演變將會導致中國經濟(ji)進(jin)入(ru)危(wei)險期(qi)。”安邦首席研究員陳功(gong)指(zhi)出(chu)。（來源：時代(dai)周(zhou)(zhou)報）