政府性(xing)債務風險總體可控 地方(fang)平臺謀變
2014-01-02
審計署2013年12月30日發布的全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務為206988.65億元。這也是我國首次摸清政府債務底數。
此外，全國各級政府負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元。這兩類債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。
審計署新聞發言人陳塵肇30日接受記者采訪時表示，從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀，以及資產與負債的相互關系看，我國政府性債務風險總體可控。
地方政府負有償還責任的債務10.89萬億，其中2013年下半年償還的債務額為2.49萬億，占比為22.92%。這一時段時間僅為半年，但償還的債務的比重超過此后任何一年，償債出現集中到期的趨勢。
“這些債務主要還是2009年‘四萬億’投資形成的，當時3-5年的銀行貸款期限剛好在2013年下半年到期。”天津財經大學經濟學院副教授張平對21世紀經濟報道記者表示。
市場人士認為，地方債的風險并不在債務規模，而在于債務期限結構，即債務到期時間和舉債主體收入現金流的錯配。2013年下半年，在地方政府融資渠道越來越窄的同時債務集中到期，但是地方政府并未出現債務危機。暴漲的土地出讓金和其他借新還舊的方式避免了這一危機。
但是，償債壓力依然居高不下。2014年，地方政府需要償還的債務為2.38萬億，占比21.89%，到期集中度僅次于2013下半年。
雖然十八屆三中全會提出允許地方政府發債的改革措施，但在目前融資渠道越來越窄的情況下，地方政府已悄然謀變：除繼續向監管薄弱的基金子公司融資之外，盤活存量資產也成為了地方政府的選擇，以應對來年的償債壓力。
基金子公司崛起
對于地方政府而言，傳統的銀行信貸融資方式在過去的一年仍然受到嚴格監管。2013年，銀監會延續了此前“降舊控制”的方針，平臺貸款余額緩慢增長。去年5月，發改委啟動對發債企業的核查，平臺公司企業債發行受阻。
同花順ifind數據顯示，城投債的未償債余額2013年下半年一直徘徊在2.8萬億左右。此前興起的信托融資等“新舉債行為”在463號文的影響下規模陷于停滯：2013年9月末，政信信托0.82萬億，僅比6月底小幅增長200萬。
“以前貸款難的時候還可以通過信托融資，2013年信托融資也很難，在463文影響下，注入融資平臺的儲備土地也不能用于抵押融資了。”西南地區某百強縣城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示。
在此情況下，暴漲的土地出讓金和新融資渠道的開辟緩解了地方政府集中到期的債務壓力。
財政部的數據顯示，2013年前11月地方財政收入6.25萬億，同比增長13.1%，增速已明顯下降。而土地出讓金在2013年第三季度暴漲：數據顯示，第三季度土地出讓收入1.01萬億，同比增長55.46%、
“地方政府一般預算收入大都入不敷出，財政收入很少用于償債，償債來源一般都是土地出讓金。”張平說。顯然，這一暴漲的收入緩解了地方債務壓力。
前述城投負責人介紹，由于融資困難，該公司短期資金鏈異常緊張，向銀行申請展期無果之后，當地財政局直接向城投公司撥款以解燃眉之急。除此之外，該城投公司還通過基金子公司融資2億。
本報記者整理發現，通過基金子公司融資的平臺不止前述一家。江蘇、浙江、安徽等地的地方融資平臺也采取這一融資方式，這些地區亦是2012年信托等“影子銀行”泛濫的地區。值得注意的是，此前463號文明令禁止的“財政擔保”的增信方式再現基金子公司專項管理計劃。
據渣打銀行測算，目前基金子公司投向融資平臺的資金已經超過2000億。基金子公司由于注冊資本和風控措施都低于信托公司，其資產管理計劃蘊含的風險更高。而目前尚無相關部門對這方面做出專項統計和分析。
地方融資平臺謀變
2013年12月10日召開的中央經濟工作會議首次將防控地方債作為2014年中央經濟工作的一大任務，會議強調要嚴格舉債程序。此前十八屆三中全會雖提出允許地方發債的改革方案，但尚無具體時間表，地方政府還處在觀望之中，然而融資平臺謀變已然開始。
東部省份江浙某縣金融辦主任對21世紀經濟報道記者表示，該縣已設立政府年度投資規模上限，統一安排調配資金。
“因為商業銀行的貸款很難辦下來，我們2013年下半年向國開行和農發行申請了幾個項目，貸到幾億元的資金。”前述金融辦主任對21世紀經濟報道記者表示，“項目資金投資上，（縣）發改委先批收益高的項目，再批或者不批收益低的項目。”
此外，該縣已經開始盤活地方政府資產，增加地方收入。基本做法是將一些能用價格衡量的但是產權尚在政府部門的資產統一劃撥到國有資產經營公司，由國有資產經營公司統一管理。如該縣將文廣局下屬的電影院劃撥至國有資產經營公司，并將適時收回對外出租的自來水公司。
“通過盤活政府資產，土地儲備增加了，可變現的資產也增多了，政府的家底也摸清了。”他說。
天津市金融辦則分析研究政府融資平臺的主營業務，將各類項目分為經營性項目和非經營項目，前者以特許融資平臺經營的方式實現收益，后者以政府采購的方式實現收益。
分析人士指出，某種程度上中國地方政府性債務問題實際上是一個債務期限結構問題，其風險在于期限錯配，即以短期資金建設道路、廣場等基礎設施，形成長期資產。
這一錯配在單個融資平臺內部亦有體現。前述城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，目前該公司長期銀行貸款占比已經不到40%，短期信托借款等融資方式占到該公司債務的一半以上。“短期資金鏈緊張，資金周轉壓力很大。”他說。因而，引入長期資金對緩解資金鏈壓力大有裨益。
前述城投公司負責人介紹，該平臺在觀望國家市政債政策的同時，也在按照企業會計準則調整平臺公司財務報表以備不時之需。天津市則支持平臺公司通過保險資金等方式融入長期穩定資金以改善負債結構，并探索平臺資產證券化方式以盤活存量資本。
地方債務風險在審計報告中也有提及。審計署的報告稱，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。報告顯示，截至2012年底，共有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。
“地方政(zheng)府(fu)性債(zhai)(zhai)務(wu)大(da)多是(shi)融資平臺(tai)債(zhai)(zhai)務(wu)，審計結果(guo)出來(lai)之后(hou)可以對債(zhai)(zhai)務(wu)進行(xing)分類(lei)，并按(an)照不同種類(lei)分類(lei)處理，對于可疑類(lei)、損失類(lei)的(de)貸款可以由(you)資產管理公司來(lai)處理。”中(zhong)央(yang)財經大(da)學教授王雍君對21世(shi)紀(ji)經濟報(bao)道記者表示。（來(lai)源：21世(shi)紀(ji)經濟報(bao)道）