市政(zheng)債試點(dian)有望明年啟動 肩(jian)負化解地方債風險等任務
2013-12-23
肩負化解地方債風險及為城鎮化融資雙使命
以一般財政收入或項目收益作為償債來源
最近，財政部、中國人民銀行等部委啟動市政債的研究工作。據了解，此項研究的政策指向是化解地方債風險和為城鎮化融資，基本原則是發展真正意義上的市政債，即由原來的代發代辦的地方債轉向自主發行的市政債。專家預期，管理層在論證和認可此項研究后，或將于明年兩會后正式啟動市政債試點。
據了解，財政部最近召集各省級財政廳官員，進行地方債務問題的相關討論和培訓。一位參加這次培訓的高層人士透露，財政部在這次培訓討論中透露出推進地方債務改革，發展市政債的積極信號。“根據目前多個部委研究的方案，我國要推進的市政債，將以地方政府或者授權機構為發行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，把一直以來地方政府的隱性、不規范債務轉變成顯性、規范債務。”財政部財科所有關專家表示。
國務院發展研究中心宏觀研究部研究員魏加寧表示“管理層有意配合新型城鎮化融資中涉及地方投融資體制改革的相關內容，進一步推進地方債務改革。地方政府實現真正意義上的自主發債，是未來財稅體制改革的突破口，應盡快推進自主發行試點，并過渡到完全市場化自主發行。”
財政部財科所提交給國家發改委的一份城鎮化融資報告建議用市政債解決城鎮化融資和化解地方債務問題。財科所有關專家表示，提交的報告明確提出，城鎮化基礎設施融資必須建立約束力更高的地方公債制度，而所謂的地方公債制度即和發達國家市政債類似。
興業銀行首席經濟學家魯政委分析稱，近年來，融資方式多元化和復雜化使得地方政府性債務更加隱蔽，風險埋藏更深。有關機構的研究報告指出，地方融資平臺發債發展很快，2012年超過了6000億元的發行規模，但仍存在虛假出資、信息披露不充分、市場評級不高、不納入預算管理、依賴政府財政補貼等問題，最重要的是無法承擔公益性項目的融資職能。
據預測，中國城鎮化目標是未來10年新增4億城鎮人口，該過程可拉動40萬億元人民幣的投資規模。“幾個部委目前比較一致的意見是，在城鎮化過程中探索建立規范的、市場化的市政債融資機制。”國家發改委有關人士說。
一位參與方案起草的專家表示，“目前財政代理發債市場化程度低、規模小、行政色彩強烈，且只能用于配套中央投資項目，無法滿足除此之外的公益性項目融資的需求。這種模式與市場經濟國家真正的市政債相去甚遠。”他說，按照目前的模式，地方政府債券還本付息由財政部代辦，這在一定程度上等同于中央為地方政府承擔隱性擔保；同時，當地方政府逾期向財政部繳付應付本息資金時，相關規定也僅有繳納罰息的懲罰措施，使得地方舉債隱含了風險轉嫁的可能。
研究報告認為，我國發展市政債券，應借鑒成熟市政債券市場經驗，嚴格遵循市場化原則，明晰相關各方的權責；應建立公開透明的發債決策機制，堅持“買者自負”原則，依靠市場機制約束發債主體行為，在出現償付和違約風險時，按照市場化機制進行清算。
對于中國市政債的運行模式，相關部委根據中國國情提出初步設計。最近中國人民銀行、中國銀行間市場交易商協會等起草的一份研究報告指出，要進行市政債發行試點，嘗試“有收入型的市政債”，即當前的舉債對應某個項目，這個項目完成后，將改善城市基礎設施，從而帶來穩定的現金流收入，這種收入可能是使用者付費，也可能體現為政府的稅收(如財產稅)，預期未來的收入可以還本付息，即自主安排發債。
中國銀行間市場交易商協會市場創新部有關專家表示，“根據方案設計，未來的市政債是要通過城鎮化事權主體發行市政債券，形成市場化可持續的融資機制，一方面解決市政建設中財權與事權錯配的問題，另一方面實現地方政府融資平臺的規范化，降低財政風險和金融風險。”
據了解，多個部委的研究方案總體上認為，未來的市政債分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券由地方政府發行，以發行人的完全承諾、信用和稅務能力為保證；收益債券是為項目或企事業單位融資而發行的債券，以發行人所經營項目的收入能力和財務自立能力來作擔保。對于市政債的責任監督機制主要體現在三方面，一是要求地方政府公開預算、明確償債資金來源；其次，地方政府要對市政債的籌集、使用情況和效益問責；其三，地方政府將設立專門的市政債監管部門。
有關部(bu)委的(de)(de)(de)專(zhuan)家(jia)(jia)表示(shi)，目前我國(guo)地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)信用(yong)評(ping)級制度(du)的(de)(de)(de)空(kong)白(bai)是推進市政(zheng)(zheng)債的(de)(de)(de)一大阻礙(ai)。財政(zheng)(zheng)部(bu)部(bu)長樓繼偉(wei)日前表示(shi)，應建立在(zai)地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)信用(yong)評(ping)級基礎上地(di)(di)方發債的(de)(de)(de)管理體制。據(ju)了解，財政(zheng)(zheng)部(bu)財科(ke)所、中國(guo)社科(ke)院、多家(jia)(jia)國(guo)內的(de)(de)(de)信用(yong)評(ping)級公司將進一步推進對地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)評(ping)級的(de)(de)(de)研究(jiu)工(gong)(gong)作，為(wei)市政(zheng)(zheng)債破冰作好基礎工(gong)(gong)作。(來源：經濟參考報)